Resumo

A transformação do orçamento fiscal em políticas públicas envolve um rito próprio – a licitação –, que por vezes se encontra na periferia das discussões sobre políticas baseadas em evidências e sobre o bom desempenho dos governos. Fatores de ordem política, organizacional, gerencial e cultural conformam o arranjo no qual essas operações se desenrolam. O ambiente normativo passou por reformas de escopo abrangente com a Lei 14.133, e a mudança constitui terreno fértil para a exploração dos elementos institucionais que estruturam a intervenção estatal a partir da administração pública.

As aquisições e contratações que ocorrem no seio da administração pública operam sob uma institucionalidade própria. Esses processos ocorrem em determinado ambiente normativo, em meio ao qual os atores envolvidos interagem e atuam conforme ritos específicos, influenciados também por aspectos organizacionais e culturais. O objetivo do artigo é, a partir da perspectiva do institucionalismo organizacional, conforme abordado por Campbell (2009), analisar a transição normativa enquanto conjuntura crítica que evidencia aspectos-chave da institucionalidade que permeia a execução do orçamento fiscal.

A fundamentação teórica do artigo se estrutura a partir da tradição institucionalista, tendo como foco o institucionalismo organizacional e sua aderência às teorias da mudança institucional de Campbell (2009) e de Mahoney e Thelen (2010). Enquanto fundamentos da análise institucional, destacam-se o caráter político da abordagem teórica proposta, a centralidade dos atores e a inerência do conflito na mudança institucional, abordando-se brevemente a noção de dependência da trajetória enquanto chave analítica relevante para a compreensão dos resultados do processo de mudança.

As regras fiscais moldam o arranjo institucional no qual se desenrola a intervenção estatal, assim como o contexto político de maneira geral e as regulares transições de governo. Não obstante, no âmbito das agências executivas esse arranjo também é substancialmente delimitado pela institucionalidade que permeia as compras e contratações públicas. O orçamento destinado às compras públicas corresponde a uma fatia dos gastos cuja operacionalização é influenciada por uma gama própria de aspectos normativos, e que produzem resultados concretos sobre a extensão e a qualidade da intervenção estatal.

Consideradas as motivações individuais dos atores e os contextos organizacional e sistêmico, a mudança normativa traz à tona a existência de conflitos subjacentes quanto à distribuição de recursos organizacionais. Esses conflitos são definidores do processo de mudança institucional, e da resposta das agências a esses imbróglios emergirá uma institucionalidade reformada, mais ou menos evolucionária ou revolucionária, com maior ou menor grau de efetiva ruptura com o quadro institucional anterior (Campbell, 2009; Mahoney e Thelen, 2010).

CAMPBELL, J. L. The Rise and Transformation of Institutional Analysis. In E. Ibarra Colado, Estudios Institucionales: Caracterización, perspectivas y problemas, p 3-34. Gedisa, 2009. FERNANDES, C. C. Compras públicas: da reforma gerencial à inovação impulsionada pela tecnologia. In: CAVALCANTE, P. Reformas do Estado no Brasil: trajetórias, inovações e desafios. Ipea, 2020. Cap. 11. p 301-23. MAHONEY, J.; THELEN, K. A Theory of Gradual Institutional Change. In MAHONEY, J.; THELEN, K. Explaining Institutional Change: ambiguity, agency and power. Cambridge University Press, 2010. Cap. 1. p 1-37