Resumo

A aprovação de regras fiscais visa reduzir a discricionariedade dos atores que participam do processo de alocação de recursos públicos, ampliando, assim, a previsibilidade da ação governamental e despolitizando a formulação de políticas públicas (Kopits, 2001). Poucos estudos investigaram o processo de elaboração e aprovação dessas regras. Nenhuma despesa pública pode ser executada sem a prévia aprovação das casas legislativas (Good, 2007) e a participação da sociedade civil nas discussões relacionadas às proposições em tramitação no parlamento brasileiro foi estabelecida pela Constituição.

A participação da sociedade civil pode ser apenas protocolar na discussão das proposições que aprovaram regras fiscais no país. Isso carece de estudos. As notas taquigráficas das audiências públicas e os pareceres proferidos na tramitação da proposição no parlamento podem revelar como a proposição foi discutida, alterada e aprovada. Este trabalho tem como objetivo avaliar as contribuições realizadas pelos convidados e pelos deputados nas audiências públicas que debateram a proposta de emenda constitucional encaminhada pelo governo para implantar o teto de gastos para as despesas da União.

O Parlamento não governa, mas aprova leis que dão ao governo os poderes e os recursos para governar (Good, 2007). Wildavsky (1964) argumentou que os resultados do processo orçamentário poderiam ser explicados quando fosse examinada a interação de dois grupos de atores: os guardiões e os gastadores. Good (2007) identificou mais dois grupos a serem incorporados ao modelo: os definidores de prioridade e os controladores. Mahoney & Thelen (2009) enfatizam que a interação entre as características do contexto político e as características das instituições explica o tipo mudança institucional.

A análise empreendida concentrou-se nas discussões realizadas nas quatro audiências públicas promovidas e nas alterações propostas no parecer do relator da matéria. As notas taquigráficas e os vídeos das reuniões realizadas constituíram a principal fonte de dados para a análise de conteúdo (Bardin, 2010; Gibbs, 2009) empreendida. Os textos da proposição e dos substitutivos foram comparados com o uso da ferramenta “Comparar Documentos” da aba “Revisão” do Microsoft Word. Depois, foi escolhido o software de apoio à análise qualitativa Nvivo para organizar e analisar os dados coletados.

Foram identificados nove principais ajustes aprovados pelo parlamento na proposta apresentada pelo governo. Foram realizadas quatro audiências públicas com a participação de 11 convidados, sendo oito favoráveis à proposta e apenas três contrários. Não houve um equilíbrio de vozes favoráveis e contrárias durante a discussão do tema nessas audiências. A discussão no Congresso pouco explorou possíveis alternativas à proposta apresentada pelo governo. Os argumentos colocados em discussão serviram mais para defender que havia um caminho único: aprovar o teto de gastos.

A análise confirmou a proposição formulada para avaliar a implantação do teto de gastos: As menores possibilidades de veto no contexto político ampliaram as oportunidades de mudança no regime fiscal. O parlamento atuou como guardião na aprovação do teto de gastos, mas não deixou de lado o seu papel de gastador quando estabeleceu que valor mínimo das emendas parlamentares impositivas também seria corrigido anualmente pela inflação. E, por fim, o parlamento também atuou como definidor de prioridade quando revisou os percentuais mínimos a serem aplicados na saúde e na educação.

Good, D. (2007). The politics of public money: spenders, guardians, priority setters, and financial watchdogs inside the Canadian government. University of Toronto Press. Hallerberg, M., Strauch, R., & von Hagen, J. (2009). Fiscal governance in Europe. Cambridge University Press. Kopits, G. (2001). Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament? IMF Working Papers, 01(145), 1. https://doi.org/10.5089/9781451856545.001 Wildavsky, A. (1964). The politics of the budgetary process. Little, Brown and Company.