Resumo

O conjunto de regras, procedimentos, mecanismos e instituições que organiza o processo de elaborar, aprovar e executar os orçamentos caracteriza a estrutura de governança orçamentária adotada em determinado país. Apesar dos avanços tecnológicos, as tarefas de elaborar, aprovar e executar o orçamento ficaram muito mais difíceis e mais complexas. Nesse processo, marcado por relações de poder entre os atores participantes, são as instituições estabelecidas que conferem equilíbrio ao jogo e são modificadas apenas quando essas relações de poder se alteram (Couto & Cardoso Jr., 2018).

A Assembleia Constituinte almejou tornar a estrutura de governança do orçamento mais transparente e democrática, entretanto a reforma de 1988 permanece fundamentalmente incompleta (Calmon, 2006). Como pode ser caracterizada a estrutura de governança orçamentária adotada no país? Quais são os avanços e as lacunas na regulamentação dos dispositivos constitucionais? Dessa forma, este trabalho tem como objetivo caracterizar as dimensões da estrutura de governança orçamentária brasileira e identificar os principais avanços e lacunas na regulamentação do arcabouço concebido na Constituição de 1988.

A perspectiva analítica aborda a governança como uma orientação para o estudo e a reflexão sobre a atuação de organizações e suas relações com os ambientes cada vez mais complexos, dinâmicos e incertos nos quais se inserem. Nessa perspectiva, a governança pública compreende os arranjos institucionais que organizam e estabilizam as relações entre os diferentes atores envolvidos e a governança orçamentária abrange o conjunto de instituições, regras formais e informais, resultante do equilíbrio de forças entre os atores que se relacionam no processo de alocação dos recursos públicos.

Neste trabalho, o levantamento de dados foi feito por meio de pesquisa documental, com abordagem aos documentos orientada para o problema e a análise de conteúdo foi empregada como a principal técnica de análise. Um modelo com cinco dimensões foi adaptado a partir de recomendações de organismos internacionais e de estudos anteriores sobre o tema, compreendendo (i) regras fiscais numéricas, (ii) plurianualidade orçamentária, (iii) procedimentos orçamentários, (iv) órgãos independentes e (v) transparência, participação e accountability.

O extenso leque de regras fiscais implementadas ampliou ainda mais a complexidade das finanças nacionais, resultando em regras contraditórias e com dificuldade de acompanhamento de sua aplicação. Desde a promulgação da Constituição permanece a intenção de uma maior integração entre os instrumentos orçamentários implementados no país e o vácuo legislativo vem sendo preenchidos anualmente pelas leis de diretrizes orçamentárias. A Instituição Fiscal Independente não participa efetivamente do processo orçamentário e os mecanismos de transparência, participação e accountability carecem de avanços.

Os resultados mostraram que a estrutura almejada pela Assembleia Constituinte ainda não foi completada. A base conceitual e a dinâmica de confeccionar e discutir o orçamento ainda é da década de 1960. Apesar de avanços na regulamentação dos dispositivos constitucionais, o excesso de regras, algumas até contraditórias, nas dimensões regras fiscais e procedimentos orçamentários tornou o processo ainda mais complexo e pouco efetivo. Outros desafios dizem respeito às lacunas práticas e normativas nas dimensões plurianualidade, órgãos independentes e transparência, participação e accountability.

Calmon, P. (2006). Orçamento Público no Brasil Democrático. In L. Avritzer & F. Anastasia (Eds.), Reforma Política no Brasil (pp. 207–211). Editora UFMG. Couto, L., & Cardoso Jr., J. (2018). Governança orçamentária: transformações e lacunas nas práticas de planejamento e orçamento no Brasil. Boletim de Análise Político-Institucional, 19, 75–82. Damasceno, G., & Gomes, R. (2021). Factors in the choice of fiscal governance: A systematic literature review and future research agenda. Financial Accountability & Management. https://doi.org/10.1111/faam.12311