Formuladores nem sempre são capazes de antecipar contingências que afetem o ambiente em que as políticas são implementadas. Programas e planos delimitam cursos de ação e decisão limitados, abrindo espaço para a discricionariedade de seus implementadores diretos. De uma perspectiva micro, há uma dimensão volitiva da agência da burocracia de nível de rua. De uma perspectiva mais abrangente, é preciso considerar aspectos institucionais do sistema de gestão da política - emaranhado de normas, cadeia de comando, sistema de prestação de contas - que vem à esteira da função pública de implementar.
O presente ensaio teórico teve como objetivo aprofundar o debate sobre a discricionariedade na implementação de políticas públicas, por meio da proposição de um framework analítico que considera tanto as propriedades estruturantes quanto os elementos condicionantes da ação discricionária dos burocratas de nível de rua. Com base em uma abordagem estruturacionista, buscamos oferecer uma perspectiva integrada que vá além das dicotomias tradicionais entre abordagens top-down e bottom-up, e que capture a complexidade e a dinamicidade inerentes ao processo de implementação de políticas públicas.
O texto segue estruturado de modo a discorrer sobre a noção de discricionariedade e elementos condicionantes a ela no processo de implementação a nível de rua. Com base em revisão sistemática de literatura administrativa e de áreas afins, apresenta-se um olhar estruturacionista como chave analítica para compreensão do processo de implementação de políticas públicas e, na sequência, debate-se o modelo de Sandfort e Moulton (2020) como uma alternativa ao dilema macro versus micro na análise do processo de implementação.
Com base nas proposições apresentadas e no framework desenvolvido, podemos afirmar que a discricionariedade dos burocratas de nível de rua emerge como um componente central no processo de implementação de políticas públicas. As propriedades estruturantes – regras, recursos, rotinas e cultura – não apenas moldam a ação discricionária, mas também são continuamente remodeladas pelas práticas dos agentes no campo. Essa relação recursiva evidencia a complexidade do ambiente de implementação e a necessidade de uma abordagem analítica que capture essa dinamicidade.
Acreditamos que reconhecer e explorar a interação entre estrutura e agência é essencial para compreender e tornar mais eficaz o processo de implementação. A análise desenvolvida destacou a importância de considerar regras, recursos, rotinas e cultura como propriedades estruturantes que moldam a ação dos implementadores e são também moldadas por suas práticas. Neste campo de estudos, enfatiza-se a relevância de uma cultura organizacional que promova autonomia e inovação, bem como a necessidade de um ambiente institucional que equilibre clareza normativa com flexibilidade operativa.
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